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李士祥回應北京霧霾



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瞭望東方周刊第11期封面
　　編者按
　　2014年全國兩會上，關於環保的議案提案和建議，占比位居第一，其中有關霧霾的最多。
　　習近平總書記在廣東團發問：珠三角現在PM2.5是多少？
　　要像對貧困宣戰一樣向污染宣戰---國務院總理李克強在他就任後的第一份《政府工作報告》中這樣宣示決心。
　　2月末長達一周、波及15%國土面積的重度霧霾，讓連片的城市群面目模糊，卻讓一句句追問如警報般清晰入耳：是否一定要以犧牲環境為代價換來經濟發展？犧牲了環境的經濟發展，又能給民眾帶來多少幸福感？
　　霧霾，讓環境治理問題，一下子近在眼前。當霧霾讓人們的呼吸變得遲疑沉重，它已不僅僅是個環保問題、技術問題、科學問題，而是當下中國最大的政治。
　　本刊曾採訪過多年來主持中科院的全國性大氣霾污染監測工程的中科院大氣物理研究所研究員王躍思，這位學者審慎地預言，空氣污染問題會變成常態，三五年之內，污染面積越來越大；未來5年、10年，每年必定還會出現大範圍的霧霾污染。
　　可能需要不止我們這一代中國人為其治理而投入的霧霾，正在改變中國的執政生態：從政府工作報告中包括關停多少淘汰鍋爐、改造多少燃煤電廠在內的明確目標，到不少地方開始嘗試的“綠色GDP”，再到空氣質量指標成為執政者的考核依據和問責因由，乃至呼籲機制創新的區域聯動---一場由霧霾而進一步推動的發展方式、執政思路之變，已經展開。
　　北京治霾：7600億元花在哪
　　環保部正在擬定涉及19個省份的考核辦法，包括大氣污染治理項目投運率、機動車黃標車淘汰率和尾氣檢測率等多個指標，並爭取對空氣質量實施一票否決制，其中“規劃年度考核”與“終期評估結果”將向國務院報告，作為地方各級政府領導班子綜合考核評價的重要依據，實行問責
　　《瞭望東方周刊》記者李靜 | 北京報道
　　2014年3月1日，零時起，北京市環保局在全市範圍內，啟動大氣污染防治專項執法檢查。北京宏翔鴻熱力有限公司因燃煤鍋爐房二氧化硫、氮氧化物均超標，收到一張8萬至10萬元的罰單。
　　這是《北京市大氣污染防治條例》正式實施後的第一張罰單，它意味著北京治霾從此違法必究。
　　“此條例的出台，確實為北京治霾奠定了基礎。如何有效改善北京空氣治理，當務之急是政府能形成一套有效的空氣質量管理機制。”中國清潔空氣聯盟秘書處主任解洪興對《瞭望東方周刊》表示，鑒於霧霾的嚴峻形勢以及從中央到北京市的決心，北京的治霾路線圖在政策層面已經清晰。
　　7600億元花在哪
　　2014年1月18日上午，《北京市大氣污染防治條例(草案)》提交北京市人民代表大會審議，降低PM2.5首次納入立法。
　　會議期間最大的動靜是，北京市市長王安順當眾表示治霾決心。2013年9月，國務院專門出台治理大氣污染的條例，王安順代表北京市與中央簽訂責任狀，立下壯士斷腕的決心。
　　“也是生死狀，因為中央領導說，2017年實現不了空氣治理就‘提頭來見’。既是玩笑話，也說明瞭這句話的分量很重。”王安順說，北京市實施垃圾、污水三年行動計劃，要投入848億元。治理PM2.5投入將高達7600億元。
　　7600億元資金將投向何處？輿論紛紛揣測。近日北京市環保局相關負責人接受本刊專訪時，首度概述了治霾資金的流向。
　　北京市環保局規劃財務處工作人員鄭定偉介紹說，北京治理大氣污染的資金主要圍繞清潔空氣行動計劃的實施投放，重點是壓減燃煤、控車減油、治污減排、清潔降塵四個領域。從環保專項資金投入情況來看，燃煤鍋爐清潔能源改造等燃煤污染防治，以及老舊機動車提前淘汰更新等機動車污染防治方面，投入力度最大。
　　壓減燃煤使用量，提高清潔能源使用比例，無疑是北京市治霾路線圖中首要的基本戰略。北京市環保局大氣環境管理處工作人員伊博向本刊記者透露，北京市將通過燃煤電廠關停、建設四大燃氣熱電中心、核心區“煤改電”、燃煤鍋爐清潔能源改造等重要工程，進一步壓減燃煤使用量。
　　這些以“壓煤”為目標的工程實施已久，被政府部門認為效果顯著。
　　2001年，北京市核心區平房居民開始實施“煤改電”工程。截至2013年底，北京城市核心區4.4萬戶居民“煤改電”外電源工程總體完工，全市累計有26.4萬戶居民採用清潔的電採暖過冬，被認為可大大降低中心城區冬季採暖煤煙型污染。
　　2009年，北京市7萬多戶二環內文化保護區居民實現“煤改電”。時任北京市環保局新聞發言人杜少中透露，2009年“煤改電”工程預計投入資金約70億元。該工程投入力度之大，可見一斑。
　　從外圍來看，為了加強電力、天然氣等清潔能源的供應力度，一些新的工程投入正在不斷加碼。眼下，北京正在開工建設陝京四線、大唐煤制氣(密雲—李橋段)工程，增加北部供氣通道。在2015年底前，北京不僅要基本實現區域內無燃煤鍋爐，還要讓遠郊區縣具備天然氣等清潔能源供應條件的地區，燃煤鍋爐逐步改用清潔能源。
　　機動車污染防治仍是北京治霾的另一重要基本戰略。2014年，北京限購政策進一步升級，小客車搖號指標將從每年24萬輛縮減至15萬輛，與此同時，拖延許久的新能源車私人購買試點終於啟動，北京諸多新建小區紛紛承諾，為保證新能源車的發展，將建一定數量的充電樁。
　　這些新政直接指向一個清晰的目標：到2017年底，北京市機動車保有量要控制在600萬輛以內，實現淘汰老舊機動車100萬輛。
　　“聯防聯控”難在利益統籌
　　經研究發現，北京市24.5%的大氣污染並非來自本地“貢獻”。北京的“空氣保衛戰”從單兵作戰，演變為整個京津冀地區的“聯合作戰”---監測預警、信息共享、環評會商、聯合執法、重污染應急，都涵蓋其中
　　這種“聯合作戰”被官方稱為“聯防聯控”。2013年9月京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組成立，北京市、天津市、河北省以及國家發改委、工信部等為成員單位。2013年10月協調小組召開第一次會議，建立了京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控工作機制。
　　作為大氣質量的利益攸關方，京津冀及周邊區域可謂利益共同體。從2013年開始，在北京治霾的路線圖中，“區域聯防聯控的協調機制”成為不二選擇。
　　北京市環保局大氣污染綜合治理協調處副處長李立新向《瞭望東方周刊》表示，目前聯防聯控正在有序推進，2013年區域內六省區市已經出台了環保電價、車用油品質量升級價格、鼓勵新能源車推廣應用等經濟政策。在此基礎上，2014年還將出台包括強化煤炭質量管理、提高排污收費標準、調整成品油消費稅等配套政策。區域內信息共享、空氣質量預報預警及應急聯動等工作機制也將不斷完善。
　　國家層面對聯防聯控亦抱有很大期待。習近平2014年2月26日在北京主持召開座談會時提到，將把區域基礎設施一體化和大氣污染聯防聯控作為優先發展領域。
　　“在區域聯防聯控方面，我國有一定技術儲備。”北京大學環境科學與工程學院教授張遠航告訴本刊記者，在過去五到十年間，京津冀、長三角、珠三角地區都作了一系列科研項目的部署，特別是在區域空氣質量監測網的建立等支持空氣質量管理和污染防治的關鍵技術上，取得了具有原創性的技術研發成果。
　　在技術儲備之外，聯防聯控機制自去年運行以來，卻面臨難以迴避的現實難題。
　　在聯防聯控過程中，國家環保部給出的對策是：加快淘汰落後產能，優化重點行業區域佈局，對環境敏感區重污染企業實施搬遷改造；推進能源清潔利用，優化煤炭利用方式，增加天然氣供應。
　　對此，北京市環保局副局長莊志東表態：“壓煤、控車、調整工業結構、治理揚塵。”
　　對於首當其衝的“壓煤”，到2015年，北京市煤炭消費總量將削減到1500萬噸。20蒸噸以上的大鍋爐，到2015年就可全部改造完成。
　　事實上，壓力最大的不是北京---截至2013年6月，北京市燃煤總量為2500萬噸，天津市約為5000萬噸，河北省則高達3億噸。由於歷史原因，河北的建材、石化、電力等行業比重較大，其中粗鋼產量超過全國總量的1/4，能源消費量居全國第二位。
　　相比之下，北京市在上一輪經濟結構調整中，已將鋼鐵、水泥等重工業遷出，眼下服務業比重已接近80%。
　　治霾聯防聯控，最終難在區域間的利益統籌。
　　2008年北京奧運會時就有一次聯防聯控預演。當時，京津冀晉蒙的部分污染企業都曾停工，以確保北京的空氣質量。河北省環保廳副廳長殷廣平曾坦言，該省先後關停了3批使用燃煤的企業。當年，河北省地區生產總值為1.62萬億元，增速同比回落2.7個百分點。   
　　對於北京來說，相對落後的產業已經轉移，聯防聯控中，是否需要為聯合治污支付成本？對於河北而言，是否會以需要加快發展為由，不願在治污上“動真格”？這些問題，在聯防聯控所引發的結構調整壓力下，仍有待回答。
　　綠色考核成政府“必修課”
　　2013年年初，北京在內的全國31個省(區、市)與環保部簽署了《大氣污染防治目標責任書》。其中要求京津冀及周邊地區(北京、天津、河北、山西、內蒙古、山東)、長三角、珠三角區域內的10個省及重慶市，重點考核PM2.5年均濃度下降，其中北京、天津、河北確定了下降25%的目標。
　　早在“全國版”的責任目標公佈之前，北京2011年先於其他城市，提出了“十二五”煤炭消費總量控制的具體計劃。然而，這一目標實施以來，被質疑流於空談。原因在於，始終沒有建立有效的考核標準。
　　“真正治理霧霾，要讓綠色考核成為政府必修課，通過考核這個指揮棒來引導地方政府往綠色發展的方向上轉型。一方面應將PM2.5指標與污染物減排考核掛鉤；另一方面，要將污染物減排考核與地方官員政績考核掛鉤。”中國環境科學研究院副院長柴發合向本刊記者指出。
　　北京治霾的政績考核已是勢在必行。伊博表示，北京市已將大氣污染防治納入目標責任考核體系，每年初對各區縣、市有關部門上年度的任務完成情況進行考核。同時，建立了相應的督察檢查機制，對違法行為及時曝光查處，對工作不力、履職缺位者嚴格考核問責。
　　考核體系如何建立？國外的一條重要經驗成為備受推崇的參考方案，即“空氣限期達標管理制度”。
　　中國環境科學學會理事長、環保部原總工程師楊朝飛透露，在2000年《大氣污染防治法》修法時，就曾提出這項制度，當時僅局限於北京這樣的重點城市實施，要求重點城市制定“空氣限期達標規劃”，結果基本沒有落實。
　　楊朝飛認為，該制度落空的原因主要是，修法時沒有寫清楚“達標治理規劃”應當由誰來組織制定？由誰來審批、評估、考核和處罰？由誰來監督？
　　“限期達標管理制度的核心是要落實政府的責任，而不是專門要求企業達標。”他說，這並不意味著企業達標不重要，而是強調政府的責任---政府對大氣污染防治負有主要責任，政府對達到空氣質量標準負有不可推卸的責任。
　　要建立這個制度，必須在立法中，寫清達標治理規劃有關制訂、實施、審批、評估、考核、處罰和監督的幾個環節。“2000年的‘大氣法’中只是籠統的一句話，地方政府不落實，也沒辦法去追究。”楊朝飛說。
　　據瞭解，環保部正在擬定涉及19個省份的考核辦法，包括大氣污染治理項目投運率、機動車黃標車淘汰率和尾氣檢測率等多個指標，並爭取對空氣質量實施一票否決制，其中“規劃年度考核”與“終期評估結果”將向國務院報告，作為地方各級政府領導班子綜合考核評價的重要依據，實行問責。
　　一個更加樂觀的信號是，環保部副部長吳曉青3月9日透露，受國務院委托，環保部與全國31個省區市簽訂大氣治污目標責任書後，考核辦法正提請國務院審議，預計上半年發佈。屆時，北京的治霾將與更具操作性的考核辦法掛鉤。
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（編輯：SN089）